“雙軌制”形成由來已久。上世紀90年代，我國引入養老保險制度，最終企業納入社會保障體系，形成“統賬結合”的養老保險格局。而機關和事業單位未納入社保體系，退休金仍由國家財政統一發放，養老金的“雙軌制”自此發軔。
至今，在征繳和計發方式上，機關事業單位和企業之間，已有了極大不同。企業職工設立養老保險賬戶，每月由企業繳納工資總額的20%，進入統籌賬戶，個人繳納8%，進入個人賬戶，進行養老金的賬戶積累。與此相對，機關和大部分事業單位職工并不設立賬戶，進行繳費。
在養老金計發時，企業退休職工的收入與繳費直接相關，按退休年度的社會平均工資和個人賬戶數額進行計算，一般養老金替代率在50%左右。2010年底，全國企業職工平均養老金待遇水平是1362元。而機關、事業單位人員的退休金則是以退休前一個月的工資為基數，根據工齡乘以一個系數，一般在80%-95%之間，另加以各種補貼。大部分機關、事業單位職工的退休金替代率可以達到90%。
社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在多年的追蹤研究中發現，兩者的待遇差距呈拉大趨勢。1999年，機關、事業單位年人均離退休費與企業之比為0.8，但2000、2001年即迅速擴大為1.5，2002、2003、2004年更達到1.8。此后，差距有所縮小，到2008年，機關、事業單位人均離退休費為20247.9元，企業則為13368.1元，兩者之比縮小為1.5。“2008年，‘剪刀差’有縮小的趨勢。這兩年我沒有接著跟蹤下去，不能下結論。但這兩年事業單位進行績效改革，工資漲了，我估計‘剪刀差’仍然會抬頭。
